Capítulo 3. A Lei nº 4.591/1964: o Divisor de Águas da História Imobiliária Brasileira

Síntese: promulgada em 16 de dezembro de 1964 e idealizada em grande parte pelo jurista Caio Mário da Silva Pereira, a Lei nº 4.591 criou o condomínio em edificações e a incorporação imobiliária. Desde então, vender unidade futura sem registro prévio do Memorial de Incorporação é crime contra a economia popular.

A história imobiliária brasileira se divide em antes e depois da Lei nº 4.591, de 16 de dezembro de 1964. Ela instituiu dois regimes complementares:

1. O condomínio em edificações (hoje regido, em sua espinha dorsal, pelos arts. 1.331 a 1.358-A do Código Civil de 2002), que permite a coexistência de propriedade exclusiva (a unidade autônoma) e propriedade comum (o terreno e as áreas compartilhadas) no mesmo empreendimento.
2. A incorporação imobiliária, definida no parágrafo único do art. 28:

“Para efeito desta Lei, considera-se incorporação imobiliária a atividade exercida com o intuito de promover e realizar a construção, para alienação total ou parcial, de edificações ou conjunto de edificações compostas de unidades autônomas.” (Lei nº 4.591/1964, art. 28, parágrafo único)

Repare no alcance da definição: “conjunto de edificações compostas de unidades autônomas” inclui expressamente os conjuntos de casas — não apenas prédios. A incorporação horizontal, tema central deste livro, nasce aqui, e o art. 8º da mesma lei disciplina o aproveitamento do terreno com casas isoladas ou geminadas.

As três revoluções da Lei 4.591/64

Primeira: a figura do incorporador. A lei nomeou e responsabilizou o agente que “promove e realiza a construção, para alienação total ou parcial, de unidades autônomas” (art. 29). Antes, esse agente era juridicamente invisível; depois, tornou-se o responsável central por toda a cadeia.

Segunda: o registro prévio obrigatório. Nenhuma unidade futura pode ser negociada sem o arquivamento do Memorial de Incorporação no Cartório de Registro de Imóveis (art. 32). O comprador passou a poder verificar, antes de pagar, quem é o dono do terreno, se o projeto está aprovado e se o incorporador tem idoneidade financeira.

Terceira: a criminalização da venda irregular. O art. 65 da lei tipifica como crime contra a economia popular fazer afirmação falsa sobre a construção ao promover a incorporação; já o art. 66 sujeita quem negocia unidades sem o registro prévio do Memorial às sanções da Lei nº 1.521/1951 (contravenções contra a economia popular) — além da responsabilidade civil integral. A mensagem do legislador foi inequívoca: poupança popular investida em imóvel na planta é bem jurídico protegido pelo direito penal e contravencional. (A tipificação exata de cada conduta depende do caso concreto — consulte um advogado.)

Por que a lei sobreviveu 60 anos

Poucas leis brasileiras da década de 1960 continuam vivas e centrais. A Lei 4.591/64 sobreviveu porque foi construída sobre um princípio atemporal: assimetria de informação se corrige com publicidade registral. O comprador não tem como auditar uma construtora; mas o registro público — acessível a qualquer um por uma certidão — audita por ele. As reformas posteriores (Lei 10.931/2004, Lei 13.786/2018, Lei 14.382/2022) não a substituíram: apenas a reforçaram.